Devletler, toplum halinde yaşayan insanların kamusal ihtiyaçlarım karşılamak için kurulmuş olan kamu müesseseleridir- Bütün özel ve kamu kuruluşlarında olduğu gibi, devlet de görevlerini yerine getirebilmek ve faaliyette bulunabilmek için ekonomik kaynaklar elde etmek ve onları kullanmak zorundadır. Çünkü, insanların toplum halinde yaşamaları sonucu, ortaya çıkan kamu ihtiyaçlarının karşılanması kamu hizmetleri ile sağlanmaktadır. Kamu hizmetlerinin görülmesi ise, mali vasıtalara ve özellikle paraya dayanmaktadır.
Bugün her toplumda, insan ihtiyaçlarının karşılanması, en önemli sorun ve başta gelen amaç olmaktadır. Ancak, unutmamak gerekir ki, insan ihtiyaçları sonsuz, onları tatmin vasıtaları ise sınırlı bulunmaktadır. Diğer bir ifadeyle, her zaman ve her toplumda insan ihtiyaçlarının çokluğu ve çeşitliliği, buna karşılık tatmin vasıtalarının, yani mal ve hizmetlerin kıtlığ: en önemli sorunu teşkil etmektedir. Kuşkusuz, dünya kuruldu kurulalı insanların tüm İhtiyaçlarını onların istedikleri şekilde ve derecede tatmin etmek mümkün olamamıştır.
Parlamenter demokratik rejimlerde, gelecek bir dönem için kamu gelir ve giderlerinin dengesi bütçe yoluyla sağlanmaktadır. Aynı zamanda demokratik rejimlerde bütçeler kıt kaynakların kamu ve özel sektör arasında ve kamu sektörü içindeki dağılımını tayin etmektedir. Böylece, bütçe yoluyla kamu harcaması yapmak ve kamu gelirlerini elde.etmek suretiyle, ekonomide optimal kaynak dağılımını, ekonomik istikran ve iktisadi büyüme ve gelişmeyi etkileyen bir takım iktisadi ve sosyal amaçlara ulaşılmaya çalışılmaktadır. İşte bu mali olan veya mali olmayan amaçların bütçe yoluyla gerçekleştirilmeye çalışılması, çok eski bir tarihsel ve sosyal kurum olan bütçenin önemini çok daha arttırmış bulunmaktadır. Şüphesiz, günümüzde çeşitli mali, iktisadi ve sosyal amaçlara ulaşmada, bütçenin büyüklüğü, dengesi dengesizliği veya bütçe açığının finansman şekli (borçlanma veya para basma) bir araç olarak kullanılmaktadır. Bu nedenle, kamu bütçesi kitabımızın son bölümünde bütçe politikası konusu ele alınmış ve önemi belirtilmeye çalışılmıştır.
Bilindiği gibi, bütçe hakkı çeşitli ülkelerde demokratik ve parlamenter sistemlere paralel olarak doğmuş ve gelişmiş bulunmaktadır. Milletler, bütçe hakkım elde etmek amacıyla yaptıkları mücadelelerde, önce vergi hakkına, sahip olmuş, yani vergi toplama Parlamentonun müsadesine bağlanmıştır. Bundan sonra toplumlar yavaş yavaş kamu harcamalarının ve dolayısıyla kamu hizmetlerinin parlamentolarca tespit edilmesini ilke olarak benimsemeye başladılar. Böylece, her yıl kamu gelir ve giderlerinin parlamentonun iznine tabi olması tekrarlanmaya başladı. Ayrıca, bütçenin hukuki gelişimi yanında ona paralel olarak, iktisadi ve mali yönden de önemli gelişmeler olduğunu söyleyebiliriz.
Kamu bütçesi adlı kitabımız iki kısımdan olunmaktadır. Birinci kısımda, bütçenin esasları ele alınmış, bu kısmın ilk bölümünde, bütçenin mahiyeti, tanımı ve gelişimi açıklanmıştır. İkinci bölümünde ise bütçenin fonksiyonları ve ilkeleri açıklanmaya çalışılmıştır. İkinci kısımda bütçenin aşamaları ve bütçe politikası üzerinde durulmuş, bu kısmın ilk bölümünde, bütçenin hazırlanması hangi organ tarafından yapılmakta ve bütçe tasarısının mahiyeti, şekli açıklanmaktadır.
İkinci bölümde, bütçenin tasdiki, bütçe komisyonunda ve Meclis Genel Kurulunda bütçenin görüşülüp onanması izah edilmektedir. Üçüncü bölümde ise, bütçenin yürütülüp uygulanması, kamu gelirlerinin toplanması ve kamu harcamalarının yapılması aşamaları
ile Hazine işlemleri açıklanmıştır.
Dördüncü bölümde, bütçenin denetimi, denetim türleri, Türkiye'de idari denetim, yargı denetimi ve yasama denetimi açıklanmış bulunmaktadır. Beşinci bölümde ise, bütçe politikası, çeşitli iktisadi yaklaşımlara göre ele alınmış ve bütçe politikası ile iktisadi büyüme arasındaki ilişkiler analiz edilerek'açıklanmaya çalışılmıştır. Kuşkusuz bu kitabımızın da birçok eksikleri ve kusurları olabilir. Ancak, daha Herki baskılarında, meslekdaşlanmızın, öğrencilerimizin bizi sevenlerin ve diğer ilgilenenlerin tenkit ve telkinleriyle bu eksikliklerin giderilebileceğini ümit etmekteyizBu kitabımızın düzeltme işlerinde ve basımevi ile ilişkilerinde yardımcı olan değerli genç meslekdaşım Yrd. Doç. Dr. Salim Ateş Oktar'a ve araştırma görevlilerimizden Elif Sonsuzoğlu'na ve Ufuk Bakkal'a candan teşekkürlerimi özellikle belirtmek isterim.
Ayrıca, bu kitabın basım işinde gösterdikleri dikkat, ilgi ve titizçalışmaları nedeniyle Filiz Kitabevi Sahibi İsmet Oruç ve Fakülteler Matbaası çalışanlarına en içten teşekkürlerimi sunmayı zevkli birgörev sayarım.
Çiftehavuzlar — Kadıköy Ocak 1993Prof. Dr- Serafettin AKSOY
İÇİNDEKİLER
BÜTÇE
Giriş
BİRİNCİ KISIM
BÜTÇENİN MAHİYETİ. TANİMİ VE GELİŞİMİ
BÜTÇENİN ESASLARI
BİRİNCİ BÖLÜM
BÜTÇENİN MAHİYETİ VE TANIMI — 4
A. BÜTÇENİN MAHİYETİ 4
B. BÜTÇENİN TANIMI (TARİFİ) 8
1 — İlmi Tanımlar 8
2 — Yasal Tammlamalar . 9
II. Bütçenin gelİşİmi (evrİmI) lo
A. BÜTÇE HAKKININ TARİHİ GELİŞİMİ 10
1 — İngiltere'de Bütçenin Tarihi Gelişimi 10
2 — Fransa'da Bütçenin Tarihi Gelişimi 16
3 — Almanya'da Bütçenin Tarihi Gelişimi 20
4 — Amerika Birleşik Devletlerinde Bütçe Hakkmm
Tarihi Gelişimi 22
5 — Türkiye'de Bütçenin Tarihi Gelişimi 29
a. Osmanh İmparatorluğu Döneminde Bütçe 30
b. Cumhuriyet Döneminde Bütçe 34
B. BÜTÇE VE BÜTÇELEME SİSTEMLERİNİN GELİŞİMİ 40
1 — Klâsik Bütçe Teorisi 41
2 — Devri (Siklik) Bütçe Teorisi 42
3 — Telâfi Edici Bütçe l�orisi 45
4 — Milli Bütçe 46
5 — Yatırmı Bütçeleri 53
6 — Sosyal Bütçeler ... 60
7 — Bütçeleme Sistemlerinin Gelişimi 61
a. Klâsik (Geleneksel) Bütçe Sistemi 62
AAİTI
aa — Genel Açıklama ' 62
bb — Sınıflandırma ... 63
cc — Klâsik (Geleneksel) Bütçe Sistemindeki
Aksaklıklar 65
b. Modern Bütçeleme Sistemleri 74
aa — Performans Bütçe Sistemi 75
bb — Program Bütçe Sistemi 80
cc — Plânlama-Programlama-Bütçeleme
Sistemi (PPBS) . 82
aaa — PPBS'de Plânlama 85
bbb — PPBS'de Programlama 87
ccc — PPBS'de Bütçeleme 90
ddd — Plânlama-Programlama-Bütçeleme İlişkileri 93
eee — Yönetim 96
fff — PPBS'de Kullanılan Analiz Teknikleri 97
dd — Sıfır-Esaslı (Temelli) Bütçeleme Sistemi 104
aaa — Genel Açıklama 103
bbb — Tarihi Gelişim 104
ccc — Sıfır Esaslı Bütçeleme Süreci 105
ddd — Sıfır Esaslı Bütçelemede Yasama Organının Yeri 106
eee — Sıfır Esaslı Bütçelemede Denetim 107
İKİNCİ 3ÖLÜM
BÜTÇENİN FONKSİYONLARI VE İLKELERİ
I. 0JTÇrî\İIN FONKSİYONLARI (İŞLEVLERİ) 112
A, KLASİK BÜTÇE FONKSİYONLARI (İŞLEVLERİ) 112
1 — Bütçenin Siyasi Fonksiyonu (İşlevi) 112
2 — Bütçenin Hukuki Fonksiyonu (İşlevi) 113
3 — Bütçenin İktisadi-Mali Fonksiyonu (İşlevi) 113
4 — Bütçenin Denetim Fonksiyonu (İşlevi) 114
B. MODIiKN BÜTÇE FONKSİYONLARI (İŞI-EVLERİ) 114
3 — Bütçenin 'J>iiâfi Edici Fonksiyonu (İşlevi) 115
4 — Bütçenin Optimal Kaynak Dağılımı Fonksiyonu (İşlevi) ... 117
5 — Bütçenin .'Vdil Gelir Dağılımı Sağlama Fonksiyonu (işlevi) 123
7 Biilçenıii Ekonomik İstikrar (Denge)
a.', i.ınıa Fonksiyonu (İşlevi) 129
a. Tam Kullanım vc Tam Ibtihdümuı Sağlanması 130
b. Fiyat Is!İkrarının Sağlanması ... 131
e. Dış Ticaret Dengesinin Sağlanması 132
içindekiler IX
II. BÜTÇENİN İLKELERİ (PRENSİPLERİ) 139
A. KLASİK BÜTÇE İLKELERİ (PRENSİPLERİ) 139
1 — Bütçede Genellik (Umumiyet) İlkesi 140
a. Tahsis Yapılması İlkesinin Yararları 141
b. Tahsis Usulünün Sakıncaları.....
c. Safi Usulün Yararları 142
d. Safi Usulün Sakıncaları 142
e. Gayrisafi Usulün Yararları 143
2 — Bütçede Birlik İlkesi 146
a — Birlik İlkesinin Yararları 148
b — Bütçede Birlik İlkesinin Sakıncaları 149
c — Bütçede Birlik İlkesinden Sapmalar ve
Türkiye'deki Uygulama 150
aa — Olağanüstü Bütçeler 151
bb — Katma (Mülhak) Bütçe . 154
aaa — Katma Bütçe - Tanım ve Nitelikleri 154
bbb — Katma Bütçenin Türleri . ...159
ccc — Katma Bütçenin Hazırlanması, Onanması, ...
Uygulanması ve Denetimi 160
cc — Özerk (Muhtar) Bütçe 164
aaa — 3460 sayılı Yasa ile Kurulan Sistem 166
bbb — 440 Sayılı Yasa ile Kabul Edilen ve
Uygulanan Sistem 169
ccc — 2929 Sayılı Yasa Uygulaması 178
ddd — 20. Mayıs 1983 Tarih ve 60 Sayıh Kanun
Hükmünde Kararnamenin Getirdiği Düzenleme 183
eee — 233 Sayıh KHK nln Getirdiği Düzenleme ve
Daha Sonra Bu Konuda KHK ile
Yapılan Değişiklikler 184
dd — Diğer Özerk Bütçeler 201
ee — Mahalli İdareler Bütçeleri 203
aaa — İl Özel İdareleri Bütçeleri .206
bbb — Belediye Bütçeleri 209
ccc — Köy Bütçeleri 214
3 — Bütçede Denklik İlkesi 218
4 — Önceden İzin Alma İlkesi 220
5 — Bütçenin Yılhk Olma İlkesi 220
6 — Bütçede Doğruluk İlkesi 221
7 — Bütçede Açıklık ve Alenilik İlkesi .....
a — Açıklık İlkesi 224
b — Alenilik İlkesi 224
8 — Bütçede Tahsis (Ödenek Ayrılması) İlkesi 224
a — Nitelik Bakımından Tahsis İlkesi 225
b — Nicelik Bakımından Tahsis İlkesi 226
c — Zaman Bakımından Tahsis İlkesi 226
B. MODERN MALİYEDE BÜTÇE İLKELERİ (PRENSİPLERİ) ...227
2 — Yeknesaklık İlkesi 228
3 — Toplama ve Yeknesaklık İlkelerinin Uygulanmasında
Milli Muhasebenin Önemi ve Yardımı 228
C. SINAİ BÜTÇELER TEORİSİ (NAZARİYESİ) 229
1 — Sınai Bütçeler Teorisinin Esasları 229
2 —• Sınai Bütçeler Teorisinin Tenkidi 234
3 — Sonuç . 235
D. ÇEŞİTLİ BÜTÇE KAVRAMLARI 237
1 — Katma (Mülhak) Bütçe 237
2 — Konsolide Bütçe 237
3 — Milli Bütçe 238
4 — Özerk (Muhtar) Bütçe 239
5 — Özel Bütçeter 239
İKİNCİ KISIM
BÜTÇENİN AŞAMALARI (SAFHALARI)
BİRİNCİ BÖLÜM
BÜTÇENİN HAZIRLANMASI AŞAMASI
I. BÜTÇE HANGİ ORGAN TARAFINDAN HAZIRLANIR 241
A. DOKTRİN 241
B. ÇEŞİTLİ ÜLKELERDEKİ UYGULAMA 242
C. TÜRKİYE'DE BÜTÇENİN HAZIRLANMASI 244
1 — Gelirleri Tahmin Yöntemleri 245
a — Otomatik Usul 245
aa — Bir Önceki Yıl Usulü 245
bb — Ortalama Usulü 247
cc — Geçen Yıllardaki Ortalama Artışa Göre
Artırma Usulü 247
B — Doğrudan Doğruya Takdir Usulü 247
2 — Giderleri Tahmin Yöntemleri 250
a — Tahdidi Ödenekter 251
b — Tahmini veya Takdiri Ödenekler 251
A. BÜTÇE DÖNEMİNİN SÜRESİ 254
B. BÜTÇE DÖNEMİNİN (MALİ YILIN) BAŞLANGICI
II. bütçe TASARISININ ŞEKLİ VE MAHİYETİ 258
A. BÜTÇE GEREKÇESİ (ESBABI MUCİBE LAYİHASI) 259
B. BÜTÇE KANUNU METNİ 262
C. BÜTÇE KANUNU METNİNE EKLİ CETVELLER 268
D. YILLIK İKTİSADİ RAPOR 293
İKİNCİ BÖLÜM
BÜTÇENİN ONANMASI (TASDİKİ)
I. BÜTÇENİN GÖRÜŞÜLÜP ONANMASI 'i.io
A. BÜTÇENİN ONANMASINDA YÜRÜTME GÜCÜNÜN ROLÜ ... 296
1 — Yürütme Gücünün Bütçenin Tesbiti ve Tastiki Konusunda
Tam Yetkiye Sahip Olması 296
2 — Yürütme Gücünün Bütçenin Tesbiti ve Tastiki Konusunda
Sınırlı Yetkiye Sahip Olması 297
3 — Yürütme Gücünün Sadece Bütçeyi Teklif Etmesi ve Yasa¬
ma Gücünün İse Bütçe Konusunda Tam Yetkili Olması ... 298
11. BÜTÇE KOMİSYONLARI VE BÜTÇENİN KOMİSYONLARDA İNCELENMESİ 302
A. BÜTÇE KOMİSYONU SİSTEMLERİ 303
1 — Sınırlı Üyeli Bütçe Komisyonları 303
a — Devamlı Bütçe Komisyonları 303
b — Yıllık Bütçe Komisyonları 303
2 — Sınırsız Üyeli Bütçe Komisyonları 304
B. BÜTÇENİN KOMİSYONLARDA GÖRÜŞÜLMESİ .......
III. BÜTÇENİN MECLİS GENEL KURULUNDA GÖRÜŞÜLÜP ONANMASI ... 308
A. PARLAMENTOSU ÇİFT MECLİSTEN OLUŞAN ÜLKELERDE.
MECLİSLERİN KARŞILIKLI YETKİLERİ 309
1 — İki MBclisin Yetkilerinin Eşit Olduğu Ülkeler 309
2 — Bütçenin Onanmasında Birinci Meclise Öncelik Hakkı
Tanıyan Ülkeler 309
3 — Bütçenin Onanması Hususunda Birinci Meclise Üstünlük
Tanıyan Ülkeler 310
B. TÜRKİYE'DE BÜTÇENİN BÜYÜK MİLLET MECLİSİ GENEL
KURULUNDA GÖRÜŞÜLÜP ONANMASI 310
C. BÜTÇENİN REDDİ VE . GEÇİCİ BÜTÇE 312
1 — Bütçenin Reddedilmesi 312
2 — Geçici Bütçe . 314
a — Geçici Bütçe Yöntemleri 315
b — Geçici Bütçelerin Başlıca Sakıncaları 316
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
BÜTÇENİN UYGULANMASI
I. BÜTÇENİN YÜRÜTÜLÜP UYGULANMASI... 319
A. BÜTÇEYİ UYGULAYAN ÖRGÜTLER (TEŞKİLÂT) 322
1 — Maliye ve Gümrük Bakanlığı Merkez Teşkilâtı 322
a — Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü 323
b — Muhasebet Genel Müdürlüğü 323
e — Gelirltr Genel Müdürlüğü 324
d — Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı 326
e — Milli Emlâk Genel Müdürlüğü 329
f — Baş Hukuk Müşavirliği ve Muhakemat
Genel Müdürlüğü 330
g — Maliye Teftiş Kurulu 330
h — Hesap Uzmanları Kurulu 332
1 — Gelirler Kontrolörleri . 332
2 — Maliye ve Gümrük Bakanlığı Taşra Teşkilâtı (Örgülü) ... 333
a — İller Teşkilâtı (Örgütü) 333
b — İlçeler Teşkilâtı (Örgütü) 334
B. DEVLET GELİRLERİNİN TOPLANMASI 334
1 — Verginin Tarhı 335
2 — Verginin Tebliği 336
3 — Verginin Tahakkuku 338
4 — Verginin Tahsili 339
C. DEVLET HARCAMALARININ YAPILMASI 340
1 — Devlet Harcamalarının Yapılmasında Rol Alan Memurlar
(İta Amirleri, Tahakkuk Memurları, Saymanlar) 341
a — İta Amirleri 342
b — Tahakkuk Memurları 343
c — Saymanlar (Muhasipler) 343
2 -- Devlet Harcama İşlemlerinin Aşamaları 345
a — Giderlerin Taahhüdü (Üstlenilmesi, Yüklenilmesi) 345
b — Giderlerin Tahakkuku (Gerçekleşmesi, Belirlenmesi) 345
c — Giderlerin Verile (İta) Emrine Bağlanması 346
d — Giderlerin Ödenmesi (Tediyesi) 347
II. BÜTÇE VE HAZİNE İŞLEMLERİ (MUAMELELERİ) 350
A. KAMU GELİR VE GİDERLERİNİN MEKÂN (YER) BAKIMIN¬
DAN DENKLEŞTİRİLMESİ (AHENKLEŞTİRİLMESİ) 351
B. KAMU GELİR VE GİDERLERİNİN ZAMAN BAKIMINDAN
DENKLEŞTİRİLMESİ (AHENKLEŞTİRİmESI) 352
1 — Hazinenin Kısa Vadeli Borçlanması (Dalgalı Borçlar) ... 353
a — Emanetler . .....
b — Avanslar 354
c — Hazine Bonoları... 354
d — Hazine Kefaletini Taşıyan (Haiz) Bonolar 355
e — Müteahhit Bonoları (Hazine Taahhüdleri) 355
f — Diğer Bankalardan Yapılan Borçlanmalar 356
2 — Hazinenin Uzun Vadeli Borçlanması (Konsolide Borçlar) 356
a — Devlet Tahvili İhracı . 35G
b — Dış Borçlanma ........ 358
İli. BÜTÇE ÖDENEKLERİYLE İLGİLİ İŞLEMLER, BÜTÇE KAPATILMASI
YÖNTEMLERİ (USULLERİ) VE KESİN HESAP KANUNU 359
A. BÜTÇE ÖDENEKLERİYLE İLGİLİ İŞLEMLER 359
1 — Ödenek İlâvesi (Eklenmesi) ... �360
2 — Ödenek Aktarması 361
3 — Ödenek Dağıtımı ve Ödenek Kesintisi 363
4 — Ödenek İptali 364
B. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI YÖNTEMLERİ
(USULLERİ) : 364
1 — Eksersiz Usulü (Hesap Dönemi) 364
2 — Jestiyon Usulü (Yönetim Dönemi) Yöntemi.....366
a — Mahsup İşlemleri 367
aa — Bütçe Dışı Avans 368
bb — Dört Aylık Mahsup Süresi 368
b — Bütçe Emaneti 368
c — Duyuna (Borca) Kalma 369
C. KESİN HESAP KANUNU 370
1 — Gelir Kesin Hesap Cetvelinin Hazırlanması 371
2 — Gider Kesin Hesap Cetvelinin Hazırlanması 372
3 — Hazine Genel Hesabının Hazırlanması 373
4 — Ayniyat (Mal) Kesin Hesabı 375
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
BÜTÇENİN DENETİMİ (KONTROLÜ)
I. DENETİM (KONTROL) KAVRAMI 376
H. BÜTÇE DENETİM (KONTROL) TÜRLERİ 377
A. BÜTÇE DENETİMİNİ YAPAN ORGANLARA GÖRE 378
B. KRONOLOJİK ESASA GÖRE 378
C. NİTELİK VE YÖNTEM BAKIMINDAN 378
D. DENETİME TABİ TUTULAN UNSURLARA GÖRE 378
B. BÜTÇENİN İÇERİĞİNE GÖRE 379
III. TÜRKİYE'DE BÜTÇE DENETİMİ (KONTROLÜ) . 379
A. BÜTÇENİN İDARİ (YÖNETSEL) DENETİMİ (KONTROLÜ) ... 379
1 — Gelirlerin Denetimi 379
2 — Giderlerin Denetimi 380
a — Giderlerin Taahhüt Aşamasmda Denetimi 380
b — Giderlerin Tahakkuk Aşamasında Denetimi 381
c — Giderlerin Verile (İta) Emrine Baglanmasmın ve
Ödeme (Tediye) Emrinin Denetlenmesi 383
aa — Ödeme (Tediye) emrinin denetinii 383
bb — Verile (İta) emrinin denetimi 384
B. BÜTÇENİN YARGI DENETİMİ 385
BEŞİNCİ BÖLÜM
BÜTÇE POLİTİKASI
I. GENEL AÇIKLAMA — 390
II. ÇEŞİTLİ İKTİSADI YAKLAŞIMLARA GÖRE BÜTÇE POLİTİKASI 392
B. KEYNESYEN İKTİSADİ YAKLAŞIM VE BÜTÇE POLİTİKASI 398
1 — Bütçe Çarpan Katsayısı 403
a — Denk Bütçe Çarpanı (Denk Bütçe Politikası) 408
b — Açık Finansman Yöntemi (Açık Bütçe
Politikası Yöntemi) 416
c — Bütçe Fazlasının Kullanılması
(Bütçe Fazlası Politikası) 422
C. MODERN MİKTAR TEORİSİ VE BÜTÇE POLİTİKASI 423
D. AZGELİŞMİŞ ÜLKELERDE, İKTİSADİ DENGE VE KALKINMA
AÇISINDAN BÜTÇE POLİTİKASI 427
İli. BÜTÇE POLİTİKASI VE İKTİSADİ BÜYÜME 431
A. HARROD - DOMAR BÜYÜME MODELİ 431
B. NEO - KLÂSİK BÜYÜME MODELİ 433
BİBLİYOGRAFYA 435
KAVRAM İNDEKSİ 438
Devletler, toplum halinde yaşayan insanların kamusal ihtiyaçlarım karşılamak için kurulmuş olan kamu müesseseleridir- Bütün özel ve kamu kuruluşlarında olduğu gibi, devlet de görevlerini yerine getirebilmek ve faaliyette bulunabilmek için ekonomik kaynaklar elde etmek ve onları kullanmak zorundadır. Çünkü, insanların toplum halinde yaşamaları sonucu, ortaya çıkan kamu ihtiyaçlarının karşılanması kamu hizmetleri ile sağlanmaktadır. Kamu hizmetlerinin görülmesi ise, mali vasıtalara ve özellikle paraya dayanmaktadır.
Bugün her toplumda, insan ihtiyaçlarının karşılanması, en önemli sorun ve başta gelen amaç olmaktadır. Ancak, unutmamak gerekir ki, insan ihtiyaçları sonsuz, onları tatmin vasıtaları ise sınırlı bulunmaktadır. Diğer bir ifadeyle, her zaman ve her toplumda insan ihtiyaçlarının çokluğu ve çeşitliliği, buna karşılık tatmin vasıtalarının, yani mal ve hizmetlerin kıtlığ: en önemli sorunu teşkil etmektedir. Kuşkusuz, dünya kuruldu kurulalı insanların tüm İhtiyaçlarını onların istedikleri şekilde ve derecede tatmin etmek mümkün olamamıştır.
Parlamenter demokratik rejimlerde, gelecek bir dönem için kamu gelir ve giderlerinin dengesi bütçe yoluyla sağlanmaktadır. Aynı zamanda demokratik rejimlerde bütçeler kıt kaynakların kamu ve özel sektör arasında ve kamu sektörü içindeki dağılımını tayin etmektedir. Böylece, bütçe yoluyla kamu harcaması yapmak ve kamu gelirlerini elde.etmek suretiyle, ekonomide optimal kaynak dağılımını, ekonomik istikran ve iktisadi büyüme ve gelişmeyi etkileyen bir takım iktisadi ve sosyal amaçlara ulaşılmaya çalışılmaktadır. İşte bu mali olan veya mali olmayan amaçların bütçe yoluyla gerçekleştirilmeye çalışılması, çok eski bir tarihsel ve sosyal kurum olan bütçenin önemini çok daha arttırmış bulunmaktadır. Şüphesiz, günümüzde çeşitli mali, iktisadi ve sosyal amaçlara ulaşmada, bütçenin büyüklüğü, dengesi dengesizliği veya bütçe açığının finansman şekli (borçlanma veya para basma) bir araç olarak kullanılmaktadır. Bu nedenle, kamu bütçesi kitabımızın son bölümünde bütçe politikası konusu ele alınmış ve önemi belirtilmeye çalışılmıştır.
Bilindiği gibi, bütçe hakkı çeşitli ülkelerde demokratik ve parlamenter sistemlere paralel olarak doğmuş ve gelişmiş bulunmaktadır. Milletler, bütçe hakkım elde etmek amacıyla yaptıkları mücadelelerde, önce vergi hakkına, sahip olmuş, yani vergi toplama Parlamentonun müsadesine bağlanmıştır. Bundan sonra toplumlar yavaş yavaş kamu harcamalarının ve dolayısıyla kamu hizmetlerinin parlamentolarca tespit edilmesini ilke olarak benimsemeye başladılar. Böylece, her yıl kamu gelir ve giderlerinin parlamentonun iznine tabi olması tekrarlanmaya başladı. Ayrıca, bütçenin hukuki gelişimi yanında ona paralel olarak, iktisadi ve mali yönden de önemli gelişmeler olduğunu söyleyebiliriz.
Kamu bütçesi adlı kitabımız iki kısımdan olunmaktadır. Birinci kısımda, bütçenin esasları ele alınmış, bu kısmın ilk bölümünde, bütçenin mahiyeti, tanımı ve gelişimi açıklanmıştır. İkinci bölümünde ise bütçenin fonksiyonları ve ilkeleri açıklanmaya çalışılmıştır. İkinci kısımda bütçenin aşamaları ve bütçe politikası üzerinde durulmuş, bu kısmın ilk bölümünde, bütçenin hazırlanması hangi organ tarafından yapılmakta ve bütçe tasarısının mahiyeti, şekli açıklanmaktadır.
İkinci bölümde, bütçenin tasdiki, bütçe komisyonunda ve Meclis Genel Kurulunda bütçenin görüşülüp onanması izah edilmektedir. Üçüncü bölümde ise, bütçenin yürütülüp uygulanması, kamu gelirlerinin toplanması ve kamu harcamalarının yapılması aşamaları
ile Hazine işlemleri açıklanmıştır.
Dördüncü bölümde, bütçenin denetimi, denetim türleri, Türkiye'de idari denetim, yargı denetimi ve yasama denetimi açıklanmış bulunmaktadır. Beşinci bölümde ise, bütçe politikası, çeşitli iktisadi yaklaşımlara göre ele alınmış ve bütçe politikası ile iktisadi büyüme arasındaki ilişkiler analiz edilerek'açıklanmaya çalışılmıştır. Kuşkusuz bu kitabımızın da birçok eksikleri ve kusurları olabilir. Ancak, daha Herki baskılarında, meslekdaşlanmızın, öğrencilerimizin bizi sevenlerin ve diğer ilgilenenlerin tenkit ve telkinleriyle bu eksikliklerin giderilebileceğini ümit etmekteyizBu kitabımızın düzeltme işlerinde ve basımevi ile ilişkilerinde yardımcı olan değerli genç meslekdaşım Yrd. Doç. Dr. Salim Ateş Oktar'a ve araştırma görevlilerimizden Elif Sonsuzoğlu'na ve Ufuk Bakkal'a candan teşekkürlerimi özellikle belirtmek isterim.
Ayrıca, bu kitabın basım işinde gösterdikleri dikkat, ilgi ve titizçalışmaları nedeniyle Filiz Kitabevi Sahibi İsmet Oruç ve Fakülteler Matbaası çalışanlarına en içten teşekkürlerimi sunmayı zevkli birgörev sayarım.
Çiftehavuzlar — Kadıköy Ocak 1993Prof. Dr- Serafettin AKSOY
İÇİNDEKİLER
BÜTÇE
Giriş
BİRİNCİ KISIM
BÜTÇENİN MAHİYETİ. TANİMİ VE GELİŞİMİ
BÜTÇENİN ESASLARI
BİRİNCİ BÖLÜM
BÜTÇENİN MAHİYETİ VE TANIMI — 4
A. BÜTÇENİN MAHİYETİ 4
B. BÜTÇENİN TANIMI (TARİFİ) 8
1 — İlmi Tanımlar 8
2 — Yasal Tammlamalar . 9
II. Bütçenin gelİşİmi (evrİmI) lo
A. BÜTÇE HAKKININ TARİHİ GELİŞİMİ 10
1 — İngiltere'de Bütçenin Tarihi Gelişimi 10
2 — Fransa'da Bütçenin Tarihi Gelişimi 16
3 — Almanya'da Bütçenin Tarihi Gelişimi 20
4 — Amerika Birleşik Devletlerinde Bütçe Hakkmm
Tarihi Gelişimi 22
5 — Türkiye'de Bütçenin Tarihi Gelişimi 29
a. Osmanh İmparatorluğu Döneminde Bütçe 30
b. Cumhuriyet Döneminde Bütçe 34
B. BÜTÇE VE BÜTÇELEME SİSTEMLERİNİN GELİŞİMİ 40
1 — Klâsik Bütçe Teorisi 41
2 — Devri (Siklik) Bütçe Teorisi 42
3 — Telâfi Edici Bütçe l�orisi 45
4 — Milli Bütçe 46
5 — Yatırmı Bütçeleri 53
6 — Sosyal Bütçeler ... 60
7 — Bütçeleme Sistemlerinin Gelişimi 61
a. Klâsik (Geleneksel) Bütçe Sistemi 62
AAİTI
aa — Genel Açıklama ' 62
bb — Sınıflandırma ... 63
cc — Klâsik (Geleneksel) Bütçe Sistemindeki
Aksaklıklar 65
b. Modern Bütçeleme Sistemleri 74
aa — Performans Bütçe Sistemi 75
bb — Program Bütçe Sistemi 80
cc — Plânlama-Programlama-Bütçeleme
Sistemi (PPBS) . 82
aaa — PPBS'de Plânlama 85
bbb — PPBS'de Programlama 87
ccc — PPBS'de Bütçeleme 90
ddd — Plânlama-Programlama-Bütçeleme İlişkileri 93
eee — Yönetim 96
fff — PPBS'de Kullanılan Analiz Teknikleri 97
dd — Sıfır-Esaslı (Temelli) Bütçeleme Sistemi 104
aaa — Genel Açıklama 103
bbb — Tarihi Gelişim 104
ccc — Sıfır Esaslı Bütçeleme Süreci 105
ddd — Sıfır Esaslı Bütçelemede Yasama Organının Yeri 106
eee — Sıfır Esaslı Bütçelemede Denetim 107
İKİNCİ 3ÖLÜM
BÜTÇENİN FONKSİYONLARI VE İLKELERİ
I. 0JTÇrî\İIN FONKSİYONLARI (İŞLEVLERİ) 112
A, KLASİK BÜTÇE FONKSİYONLARI (İŞLEVLERİ) 112
1 — Bütçenin Siyasi Fonksiyonu (İşlevi) 112
2 — Bütçenin Hukuki Fonksiyonu (İşlevi) 113
3 — Bütçenin İktisadi-Mali Fonksiyonu (İşlevi) 113
4 — Bütçenin Denetim Fonksiyonu (İşlevi) 114
B. MODIiKN BÜTÇE FONKSİYONLARI (İŞI-EVLERİ) 114
3 — Bütçenin 'J>iiâfi Edici Fonksiyonu (İşlevi) 115
4 — Bütçenin Optimal Kaynak Dağılımı Fonksiyonu (İşlevi) ... 117
5 — Bütçenin .'Vdil Gelir Dağılımı Sağlama Fonksiyonu (işlevi) 123
7 Biilçenıii Ekonomik İstikrar (Denge)
a.', i.ınıa Fonksiyonu (İşlevi) 129
a. Tam Kullanım vc Tam Ibtihdümuı Sağlanması 130
b. Fiyat Is!İkrarının Sağlanması ... 131
e. Dış Ticaret Dengesinin Sağlanması 132
içindekiler IX
II. BÜTÇENİN İLKELERİ (PRENSİPLERİ) 139
A. KLASİK BÜTÇE İLKELERİ (PRENSİPLERİ) 139
1 — Bütçede Genellik (Umumiyet) İlkesi 140
a. Tahsis Yapılması İlkesinin Yararları 141
b. Tahsis Usulünün Sakıncaları.....
c. Safi Usulün Yararları 142
d. Safi Usulün Sakıncaları 142
e. Gayrisafi Usulün Yararları 143
2 — Bütçede Birlik İlkesi 146
a — Birlik İlkesinin Yararları 148
b — Bütçede Birlik İlkesinin Sakıncaları 149
c — Bütçede Birlik İlkesinden Sapmalar ve
Türkiye'deki Uygulama 150
aa — Olağanüstü Bütçeler 151
bb — Katma (Mülhak) Bütçe . 154
aaa — Katma Bütçe - Tanım ve Nitelikleri 154
bbb — Katma Bütçenin Türleri . ...159
ccc — Katma Bütçenin Hazırlanması, Onanması, ...
Uygulanması ve Denetimi 160
cc — Özerk (Muhtar) Bütçe 164
aaa — 3460 sayılı Yasa ile Kurulan Sistem 166
bbb — 440 Sayılı Yasa ile Kabul Edilen ve
Uygulanan Sistem 169
ccc — 2929 Sayılı Yasa Uygulaması 178
ddd — 20. Mayıs 1983 Tarih ve 60 Sayıh Kanun
Hükmünde Kararnamenin Getirdiği Düzenleme 183
eee — 233 Sayıh KHK nln Getirdiği Düzenleme ve
Daha Sonra Bu Konuda KHK ile
Yapılan Değişiklikler 184
dd — Diğer Özerk Bütçeler 201
ee — Mahalli İdareler Bütçeleri 203
aaa — İl Özel İdareleri Bütçeleri .206
bbb — Belediye Bütçeleri 209
ccc — Köy Bütçeleri 214
3 — Bütçede Denklik İlkesi 218
4 — Önceden İzin Alma İlkesi 220
5 — Bütçenin Yılhk Olma İlkesi 220
6 — Bütçede Doğruluk İlkesi 221
7 — Bütçede Açıklık ve Alenilik İlkesi .....
a — Açıklık İlkesi 224
b — Alenilik İlkesi 224
8 — Bütçede Tahsis (Ödenek Ayrılması) İlkesi 224
a — Nitelik Bakımından Tahsis İlkesi 225
b — Nicelik Bakımından Tahsis İlkesi 226
c — Zaman Bakımından Tahsis İlkesi 226
B. MODERN MALİYEDE BÜTÇE İLKELERİ (PRENSİPLERİ) ...227
2 — Yeknesaklık İlkesi 228
3 — Toplama ve Yeknesaklık İlkelerinin Uygulanmasında
Milli Muhasebenin Önemi ve Yardımı 228
C. SINAİ BÜTÇELER TEORİSİ (NAZARİYESİ) 229
1 — Sınai Bütçeler Teorisinin Esasları 229
2 —• Sınai Bütçeler Teorisinin Tenkidi 234
3 — Sonuç . 235
D. ÇEŞİTLİ BÜTÇE KAVRAMLARI 237
1 — Katma (Mülhak) Bütçe 237
2 — Konsolide Bütçe 237
3 — Milli Bütçe 238
4 — Özerk (Muhtar) Bütçe 239
5 — Özel Bütçeter 239
İKİNCİ KISIM
BÜTÇENİN AŞAMALARI (SAFHALARI)
BİRİNCİ BÖLÜM
BÜTÇENİN HAZIRLANMASI AŞAMASI
I. BÜTÇE HANGİ ORGAN TARAFINDAN HAZIRLANIR 241
A. DOKTRİN 241
B. ÇEŞİTLİ ÜLKELERDEKİ UYGULAMA 242
C. TÜRKİYE'DE BÜTÇENİN HAZIRLANMASI 244
1 — Gelirleri Tahmin Yöntemleri 245
a — Otomatik Usul 245
aa — Bir Önceki Yıl Usulü 245
bb — Ortalama Usulü 247
cc — Geçen Yıllardaki Ortalama Artışa Göre
Artırma Usulü 247
B — Doğrudan Doğruya Takdir Usulü 247
2 — Giderleri Tahmin Yöntemleri 250
a — Tahdidi Ödenekter 251
b — Tahmini veya Takdiri Ödenekler 251
A. BÜTÇE DÖNEMİNİN SÜRESİ 254
B. BÜTÇE DÖNEMİNİN (MALİ YILIN) BAŞLANGICI
II. bütçe TASARISININ ŞEKLİ VE MAHİYETİ 258
A. BÜTÇE GEREKÇESİ (ESBABI MUCİBE LAYİHASI) 259
B. BÜTÇE KANUNU METNİ 262
C. BÜTÇE KANUNU METNİNE EKLİ CETVELLER 268
D. YILLIK İKTİSADİ RAPOR 293
İKİNCİ BÖLÜM
BÜTÇENİN ONANMASI (TASDİKİ)
I. BÜTÇENİN GÖRÜŞÜLÜP ONANMASI 'i.io
A. BÜTÇENİN ONANMASINDA YÜRÜTME GÜCÜNÜN ROLÜ ... 296
1 — Yürütme Gücünün Bütçenin Tesbiti ve Tastiki Konusunda
Tam Yetkiye Sahip Olması 296
2 — Yürütme Gücünün Bütçenin Tesbiti ve Tastiki Konusunda
Sınırlı Yetkiye Sahip Olması 297
3 — Yürütme Gücünün Sadece Bütçeyi Teklif Etmesi ve Yasa¬
ma Gücünün İse Bütçe Konusunda Tam Yetkili Olması ... 298
11. BÜTÇE KOMİSYONLARI VE BÜTÇENİN KOMİSYONLARDA İNCELENMESİ 302
A. BÜTÇE KOMİSYONU SİSTEMLERİ 303
1 — Sınırlı Üyeli Bütçe Komisyonları 303
a — Devamlı Bütçe Komisyonları 303
b — Yıllık Bütçe Komisyonları 303
2 — Sınırsız Üyeli Bütçe Komisyonları 304
B. BÜTÇENİN KOMİSYONLARDA GÖRÜŞÜLMESİ .......
III. BÜTÇENİN MECLİS GENEL KURULUNDA GÖRÜŞÜLÜP ONANMASI ... 308
A. PARLAMENTOSU ÇİFT MECLİSTEN OLUŞAN ÜLKELERDE.
MECLİSLERİN KARŞILIKLI YETKİLERİ 309
1 — İki MBclisin Yetkilerinin Eşit Olduğu Ülkeler 309
2 — Bütçenin Onanmasında Birinci Meclise Öncelik Hakkı
Tanıyan Ülkeler 309
3 — Bütçenin Onanması Hususunda Birinci Meclise Üstünlük
Tanıyan Ülkeler 310
B. TÜRKİYE'DE BÜTÇENİN BÜYÜK MİLLET MECLİSİ GENEL
KURULUNDA GÖRÜŞÜLÜP ONANMASI 310
C. BÜTÇENİN REDDİ VE . GEÇİCİ BÜTÇE 312
1 — Bütçenin Reddedilmesi 312
2 — Geçici Bütçe . 314
a — Geçici Bütçe Yöntemleri 315
b — Geçici Bütçelerin Başlıca Sakıncaları 316
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
BÜTÇENİN UYGULANMASI
I. BÜTÇENİN YÜRÜTÜLÜP UYGULANMASI... 319
A. BÜTÇEYİ UYGULAYAN ÖRGÜTLER (TEŞKİLÂT) 322
1 — Maliye ve Gümrük Bakanlığı Merkez Teşkilâtı 322
a — Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü 323
b — Muhasebet Genel Müdürlüğü 323
e — Gelirltr Genel Müdürlüğü 324
d — Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı 326
e — Milli Emlâk Genel Müdürlüğü 329
f — Baş Hukuk Müşavirliği ve Muhakemat
Genel Müdürlüğü 330
g — Maliye Teftiş Kurulu 330
h — Hesap Uzmanları Kurulu 332
1 — Gelirler Kontrolörleri . 332
2 — Maliye ve Gümrük Bakanlığı Taşra Teşkilâtı (Örgülü) ... 333
a — İller Teşkilâtı (Örgütü) 333
b — İlçeler Teşkilâtı (Örgütü) 334
B. DEVLET GELİRLERİNİN TOPLANMASI 334
1 — Verginin Tarhı 335
2 — Verginin Tebliği 336
3 — Verginin Tahakkuku 338
4 — Verginin Tahsili 339
C. DEVLET HARCAMALARININ YAPILMASI 340
1 — Devlet Harcamalarının Yapılmasında Rol Alan Memurlar
(İta Amirleri, Tahakkuk Memurları, Saymanlar) 341
a — İta Amirleri 342
b — Tahakkuk Memurları 343
c — Saymanlar (Muhasipler) 343
2 -- Devlet Harcama İşlemlerinin Aşamaları 345
a — Giderlerin Taahhüdü (Üstlenilmesi, Yüklenilmesi) 345
b — Giderlerin Tahakkuku (Gerçekleşmesi, Belirlenmesi) 345
c — Giderlerin Verile (İta) Emrine Bağlanması 346
d — Giderlerin Ödenmesi (Tediyesi) 347
II. BÜTÇE VE HAZİNE İŞLEMLERİ (MUAMELELERİ) 350
A. KAMU GELİR VE GİDERLERİNİN MEKÂN (YER) BAKIMIN¬
DAN DENKLEŞTİRİLMESİ (AHENKLEŞTİRİLMESİ) 351
B. KAMU GELİR VE GİDERLERİNİN ZAMAN BAKIMINDAN
DENKLEŞTİRİLMESİ (AHENKLEŞTİRİmESI) 352
1 — Hazinenin Kısa Vadeli Borçlanması (Dalgalı Borçlar) ... 353
a — Emanetler . .....
b — Avanslar 354
c — Hazine Bonoları... 354
d — Hazine Kefaletini Taşıyan (Haiz) Bonolar 355
e — Müteahhit Bonoları (Hazine Taahhüdleri) 355
f — Diğer Bankalardan Yapılan Borçlanmalar 356
2 — Hazinenin Uzun Vadeli Borçlanması (Konsolide Borçlar) 356
a — Devlet Tahvili İhracı . 35G
b — Dış Borçlanma ........ 358
İli. BÜTÇE ÖDENEKLERİYLE İLGİLİ İŞLEMLER, BÜTÇE KAPATILMASI
YÖNTEMLERİ (USULLERİ) VE KESİN HESAP KANUNU 359
A. BÜTÇE ÖDENEKLERİYLE İLGİLİ İŞLEMLER 359
1 — Ödenek İlâvesi (Eklenmesi) ... �360
2 — Ödenek Aktarması 361
3 — Ödenek Dağıtımı ve Ödenek Kesintisi 363
4 — Ödenek İptali 364
B. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI YÖNTEMLERİ
(USULLERİ) : 364
1 — Eksersiz Usulü (Hesap Dönemi) 364
2 — Jestiyon Usulü (Yönetim Dönemi) Yöntemi.....366
a — Mahsup İşlemleri 367
aa — Bütçe Dışı Avans 368
bb — Dört Aylık Mahsup Süresi 368
b — Bütçe Emaneti 368
c — Duyuna (Borca) Kalma 369
C. KESİN HESAP KANUNU 370
1 — Gelir Kesin Hesap Cetvelinin Hazırlanması 371
2 — Gider Kesin Hesap Cetvelinin Hazırlanması 372
3 — Hazine Genel Hesabının Hazırlanması 373
4 — Ayniyat (Mal) Kesin Hesabı 375
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
BÜTÇENİN DENETİMİ (KONTROLÜ)
I. DENETİM (KONTROL) KAVRAMI 376
H. BÜTÇE DENETİM (KONTROL) TÜRLERİ 377
A. BÜTÇE DENETİMİNİ YAPAN ORGANLARA GÖRE 378
B. KRONOLOJİK ESASA GÖRE 378
C. NİTELİK VE YÖNTEM BAKIMINDAN 378
D. DENETİME TABİ TUTULAN UNSURLARA GÖRE 378
B. BÜTÇENİN İÇERİĞİNE GÖRE 379
III. TÜRKİYE'DE BÜTÇE DENETİMİ (KONTROLÜ) . 379
A. BÜTÇENİN İDARİ (YÖNETSEL) DENETİMİ (KONTROLÜ) ... 379
1 — Gelirlerin Denetimi 379
2 — Giderlerin Denetimi 380
a — Giderlerin Taahhüt Aşamasmda Denetimi 380
b — Giderlerin Tahakkuk Aşamasında Denetimi 381
c — Giderlerin Verile (İta) Emrine Baglanmasmın ve
Ödeme (Tediye) Emrinin Denetlenmesi 383
aa — Ödeme (Tediye) emrinin denetinii 383
bb — Verile (İta) emrinin denetimi 384
B. BÜTÇENİN YARGI DENETİMİ 385
BEŞİNCİ BÖLÜM
BÜTÇE POLİTİKASI
I. GENEL AÇIKLAMA — 390
II. ÇEŞİTLİ İKTİSADI YAKLAŞIMLARA GÖRE BÜTÇE POLİTİKASI 392
B. KEYNESYEN İKTİSADİ YAKLAŞIM VE BÜTÇE POLİTİKASI 398
1 — Bütçe Çarpan Katsayısı 403
a — Denk Bütçe Çarpanı (Denk Bütçe Politikası) 408
b — Açık Finansman Yöntemi (Açık Bütçe
Politikası Yöntemi) 416
c — Bütçe Fazlasının Kullanılması
(Bütçe Fazlası Politikası) 422
C. MODERN MİKTAR TEORİSİ VE BÜTÇE POLİTİKASI 423
D. AZGELİŞMİŞ ÜLKELERDE, İKTİSADİ DENGE VE KALKINMA
AÇISINDAN BÜTÇE POLİTİKASI 427
İli. BÜTÇE POLİTİKASI VE İKTİSADİ BÜYÜME 431
A. HARROD - DOMAR BÜYÜME MODELİ 431
B. NEO - KLÂSİK BÜYÜME MODELİ 433
BİBLİYOGRAFYA 435
KAVRAM İNDEKSİ 438
